L’editorialista del Financial Times, Martin Wolf, scrive parole che sembrano una lapide su una delle istituzioni finanziarie internazionali – il Fmi – che per decenni è stato al centro delle relazioni economiche mondiali. Uno dei principali commentatori economici scrive, nel titolo dell’articolo che riproduciamo, che se il Fmi vuole sopravvivere ha bisogno del forte sostegno dei suoi membri. Una affermazione che viene però smentita dai dati che Wolf riporta e soprattutto dalle citazioni con cui apre il saggio.
«Il protezionismo porterà grande prosperità e fiducia» (Presidente Usa Donald Trump, discorso inaugurale, 20 gennaio 2017)
«Siamo arrivati a riconoscere che il modo più saggio e più efficace per proteggere i nostri interessi nazionali è attraverso la cooperazione internazionale – vale a dire, attraverso uno sforzo unitario per il raggiungimento degli obiettivi comuni» (Segretario del Tesoro americano Henry Morgenthau, Jr., discorso di chiusura alla conferenza di Bretton Woods, 22 luglio 1944)
«Perché tutto rimanga uguale, tutto deve cambiare» (Giuseppe Tomasi di Lampedusa, ne “Il gattopardo”).
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Il mondo sta cambiando. Il FMI sta cambiando con esso. La questione, tuttavia, non è solo il modo in cui quest’ultimo deve cambiare se vuole rimanere rilevante. Ma è anche se l’ambiente politico gli consentirà di rimanere rilevante. Il Fondo monetario internazionale è basato sull’impegno alla cooperazione tra i paesi membri. Questo impegno è al tramonto. Ma i paesi del mondo potrebbero riscoprire la sua importanza. Se così, troveranno nel Fondo uno strumento inestimabile. Il Fmi non può assicurare quel risultato. Ma può, e deve, prepararsi per questo. A suo merito, lo sta facendo.
Il mondo intorno al Fondo è cambiato, o sta cambiando, in diversi aspetti cruciali.
Il primo e più importante cambiamento è uno spostamento nel potere economico globale, e quindi politico. Nel 2000, le economie avanzate hanno generato il 57% della produzione globale, misurata a parità di potere d’acquisto. Entro il 2024, secondo le previsioni del Fmi, tale percentuale scenderà al 37%. Nel frattempo, la quota cinese salirà dal 7 al 21 percento, e il resto dell’Asia emergente rappresenterà il 39 percento della produzione globale, contro il 14 degli Stati Uniti e il 15 dell’Unione europea (vedi grafico 1).
La seconda trasformazione è un aumento della rivalità tra grandi potenze, mentre le relazioni si deteriorano tra le potenze occidentali e la crescente Cina. Gli Stati Uniti hanno etichettato la Cina come un «concorrente strategico». L’Unione europea, più specificatamente, l’ha definita un «concorrente economico nel perseguimento della leadership tecnologica». In ogni caso, la cooperazione sembra destinata a diventare più difficile.
Il terzo cambiamento è una svolta verso politiche populiste, non ultimo nelle economie avanzate. Una caratteristica di questo populismo è il sospetto verso la competenza tecnocratica. Ciò riguarda non solo la credibilità delle istituzioni tecnocratiche nazionali, incluse le banche centrali indipendenti e i ministeri delle finanze, ma anche le istituzioni tecnocratiche internazionali, tra le quali il Fmi è probabilmente il più significativo.
La quarta modifica consiste nel rallentamento, o addirittura nell’inversione, della globalizzazione. Ciò è marcatamente vero in alcune aree della finanza, come il drastico calo delle attività estere delle banche dell’area dell’euro (Lund et al. 2017). Ma è anche vero nel commercio: prima della crisi finanziaria transatlantica, il volume del commercio mondiale cresceva quasi il doppio della produzione mondiale. Ora il commercio e la produzione crescono all’incirca allo stesso ritmo. Recentemente abbiamo persino assistito all’emergere di un vero protezionismo negli Stati Uniti (vedi grafico 2).
Il quinto cambiamento riguarda la tecnologia. Il progresso tecnologico è stato il motore della crescita economica. Ma il ruolo di internet e i recenti progressi nell’intelligenza artificiale hanno portato nuove vulnerabilità e sconvolgimenti, tra cui attacchi informatici e massicci cambiamenti nei mercati del lavoro.
Il sesto cambiamento è un aumento della fragilità finanziaria. Questa si è accumulata nei decenni. Sono stati compiuti sforzi sostanziali per ridurre questa fragilità, non da ultimo dal Fmi. Ma il rapporto tra debito e produzione lorda è aumentato, il debito si è spostato dal settore privato a quello pubblico e, in una certa misura, dalle economie avanzate a quelle emergenti. Ulteriori perturbazioni finanziarie sono del tutto possibili (vedi grafico 3).
Il settimo cambiamento è il fenomeno soprannominato «la stagnazione secolare» da Lawrence Summers dell’Università di Harvard, in occasione di una conferenza del Fmi nel 2013. La domanda debole, causata da una combinazione di bassa inflazione e da tassi di interesse reali e nominali ultrabassi, sembra essere strutturale e quindi è probabile che persista. Lo spazio per una risposta politica convenzionale – o addirittura convenzionalmente non convenzionale – a una crisi potrebbe essere molto limitato.
L’ultimo cambiamento è la crescente significatività dei cambiamenti climatici come problema politico. Ciò potrebbe avere effetti importanti sulle strategie di sviluppo e sulle politiche macroeconomiche in tutti i paesi, in particolare in quelli più poveri e più vulnerabili.
Tutto ciò crea un ambiente altamente stimolante per il Fmi, il quale sta cambiando anch’esso. In effetti, la sua caratteristica più duratura è stata la capacità di adattarsi ai rispettivi cambiamenti nel mondo. Ciò riflette in parte l’alta qualità del personale e la sua gestione abitualmente competente.
Tuttavia, il Fmi è anche ostacolato da una capacità limitata di influenzare le azioni dei paesi con solide posizioni nella bilancia dei pagamenti e degli Stati Uniti, l’emittente della valuta di riserva mondiale, il dollaro. Questo non è un problema nuovo: è stato riconosciuto – ed è rimasto irrisolto – alla conferenza di Bretton Woods del 1944 (Steil 2013). Anche il Fondo commette errori, non da ultimo perché è fortemente influenzato dalla saggezza convenzionale degli economisti professionisti e dei paesi potenti. Questo ha seriamente sottovalutato i pericoli della liberalizzazione finanziaria, sia interna che esterna. Ciò era vero nonostante i preveggenti avvertimenti di Raghuram Rajan, consigliere economico del Fmi dal 2003 al 2006.
Imparare dagli errori
È tuttavia ragionevole aspettarsi che il Fondo apprenda dagli errori. Lo ha già fatto. Dopo la crisi transatlantica, ha rivalutato l’impatto dei tagli alla spesa pubblica e gli aumenti delle tasse sulla crescita. Anche la qualità della sua sorveglianza dei rischi finanziari è notevolmente migliorata nel suo rapporto sulla Global Budget Stability Report e World Economic Outlook e nel lavoro sui paesi membri. Un passo importante è stato il riconoscimento del fatto che liberalizzare i flussi di capitali attraverso i confini comporta sia rischi che benefici.
Nessuna crisi è stata più problematica di quella nell’area dell’euro. Questa ha messo il Fmi nella difficile posizione di trattare con una banca centrale e con paesi che non poteva controllare. Il Fondo ha collaborato con le istituzioni dell’area dell’euro su programmi nazionali che hanno avuto alcuni successi ma anche notevoli carenze, in particolare nel caso della Grecia. Un risultato è stato quello di riformare il quadro dei prestiti del Fmi per i paesi con alto debito sovrano e, soprattutto, di porre fine alle esenzioni – nel caso di crisi sistemiche – dalla sostenibilità del debito come condizione per il sostegno del Fondo.
Anche l’impegno rafforzato del Fmi con gli Stati fragili è significativo. Richiede approcci nuovi e fantasiosi per assicurare la necessaria trasformazione politica e istituzionale.
Con questi passaggi, il Fondo ha aggiornato la sua vecchia agenda di mantenimento della stabilità macroeconomica. Ma ha anche affrontato numerose nuove sfide, tra cui quelle su disparità di reddito e ricchezza, disuguaglianza di genere, corruzione e cambiamenti climatici. Queste sfide sono al di fuori delle aree storiche di competenza del Fondo. Ma sono di vitale importanza per sé, e per importanti collegi elettorali nei paesi membri, e hanno importanti implicazioni macroeconomiche. Ammorbidire l’immagine del Fmi può essere utile, specialmente in un contesto politico diventato difficile per le istituzioni finanziarie internazionali. E, per alcuni aspetti, il lavoro del Fondo è stato fondamentale, in particolare per quanto riguarda i sussidi per i combustibili fossili e il costo della corruzione.
Sfide a venire
Per far sì che il mondo della globalizzazione cooperativa sopravviva e il Fmi mantenga il suo ruolo all’interno di esso, molto deve cambiare. Alcuni di questi cambiamenti sono sotto il controllo del Fondo. Altri, invocano un nuovo consenso globale.
Un grande compito per noi è quello di affrontare le sfide intellettuali che la nostra instabile economia mondiale comporta. Particolarmente significativa è la necessità di riconsiderare le politiche monetarie, fiscali e strutturali, a livello globale e all’interno dei paesi influenti, nel contesto di tassi di interesse ultrabassi, bassa inflazione, grandi eccedenza di debito e stagnazione secolare.
Cosa devono fare i responsabili politici quando arriverà la prossima recessione? In che modo – se possibile – potrebbe essere gestita l’imponente ristrutturazione del debito privato o sovrano? C’è qualche punto positivo nelle prospettive non ortodosse come la “teoria monetaria moderna”? Il Fondo deve impegnarsi ancora più profondamente su questi temi per prepararsi a ciò che ci attende. Ma deve essere anche più coinvolto in altre aree difficili. L’economia politica protezionistica è un esempio. L’impatto dell’intelligenza artificiale è un altro.
Soprattutto, il Fmi deve rimanere un punto di riferimento per tutti i suoi membri. L’unico modo plausibile per farlo è quello di produrre un lavoro di altissima qualità e integrità intellettuale, specialmente nell’ambito della sorveglianza. Questo, ogni tanto, può irritare i soggetti dei giudizi del Fondo. Ma sosterrà la reputazione e l’influenza del Fmi tra i suoi membri.
Una domanda in questo contesto è se il Fondo abbia bisogno di più esperti nella politica del cambiamento: è molto bello predicare la fine delle sovvenzioni, ma come può essere accettato? Un’altra domanda è se più personale dovrebbe risiedere in modo permanente nei paesi membri. Una revisione dettagliata del modo di lavorare del Fmi sarebbe un’operazione sensata.
Prima di tutto, le quote di voto dovrebbero essere allineate con l’importanza economica di ciascun membro. Attualmente i membri dell’Ue (incluso il Regno Unito) hanno il 29,6% dei voti; gli Stati Uniti il 16,5 per cento; Giappone 6,2 e il Canada il 2,2. Al contrario, la Cina ha solo il 6,1% e l’India il 2,6%. Queste cifre sono incredibilmente fuori dal peso relativo di queste economie. È vero che le economie avanzate dominano ancora la finanza globale e rilasciano tutte le valute di riserva significative. Ma probabilmente non durerà.
Se le istituzioni come il Fondo monetario internazionale devono rimanere globalmente rilevanti, le azioni di voto devono essere riponderate, specialmente verso l’Asia, come ha sostenuto persuasivamente Edwin Truman (2018) del Peterson Institute for International Economics. Altrimenti, la Cina fonderà sicuramente la propria versione del Fmi, così come ha già lanciato l’Asian Infrastructure Investment Bank e la New Development Bank.
In secondo luogo, la potenza di fuoco finanziaria del Fmi deve essere aumentata in modo sostanziale, in particolare in un mondo di flussi di capitali relativamente liberi. La sua capacità di prestito è attualmente di appena 1 trilione di dollari. Lo si confronti con le riserve valutarie globali di 11,4 trilioni. La disparità dimostra l’inadeguatezza delle risorse del Fmi e la percezione dell’alto costo per accedervi. Naturalmente, c’è un rischio morale associato all’espansione della rete di sicurezza. Ma l’azzardo morale non elimina la fattispecie per le assicurazioni, i vigili del fuoco o le banche centrali. Lo stesso vale per il Fondo.
Infine, se l’istituzione deve essere credibilmente globale, il suo lavoro principale non può essere lasciato in maniera permanente nelle mani di un europeo, per quanto ammirevoli siano stati alcuni di questi europei. Le istituzioni globali hanno bisogno dei migliori leader globali. Questi leader non dovrebbero essere scelti da un processo di negoziazione per il minimo comune denominatore, ma in modo aperto e trasparente, con i candidati che devono presentare le loro piattaforme per lo sviluppo futuro dell’istituzione.
Volontà di collaborare
Come ha affermato l’amministratore delegato del Fmi, Christine Lagarde, «le 44 nazioni riunite a Bretton Woods erano determinate a stabilire un nuovo corso – basato sulla fiducia reciproca e sulla cooperazione, sul principio che la pace e la prosperità derivano dal carattere della cooperazione, con la convinzione che l’ampio interesse globale supera quello personale». È il matrimonio di professionalità con questa volontà di cooperare che ha reso il Fmi un’istituzione cardine.
Forse la qualità più straordinaria del Fondo è la sua adattabilità. Avrà sicuramente bisogno di quella adattabilità negli anni a venire. Ma ancora di più, avrà bisogno di un mondo in cui le potenze dominanti credano in ciò che il Fmi incarna: professionalità, multilateralismo e, soprattutto, cooperazione. Se questo non è il mondo in cui opera, incontrerà delle difficoltà. Alla fine, il Fondo è il servitore del mondo. Può guidare, ma non può plasmare il mondo. Come cambia mondo, così farà il Fmi.
- Martin Wolf è editor associato e commentatore capo dell’economia al «Financial Times».
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