Il patrimonio immobiliare da bene pubblico a prodotto finanziario: il caso di Napoli

Premessa

I processi di finanziarizzazione del patrimonio immobiliare pubblico non sono certo un fatto nuovo e hanno un risvolto di particolare intensità soprattutto nelle grandi città a partire da quello che è stato definito “Modello Milano” oggetto, com’è noto, anche di inchieste della Magistratura dove è emerso con chiarezza il ruolo delle Società di Gestione del Risparmio nell’avvio e realizzazione di varie operazioni speculative.

Illuminante, in proposito, la definizione che dà del fenomeno la ricercatrice e saggista Sarah Gainsforth:

“Con il fondo immobiliare gli edifici diventano oggetto di accumulazione prettamente finanziaria perché il valore dei fondi diventa indipendente dalla domanda e dalla offerta di abitazioni e si connette, invece, agli andamenti dei mercati finanziari…La crescita esponenziale dei fondi immobiliari ha determinato uno spostamento di obiettivi verso chi compra e possiede la città a discapito di chi la abita. Con il fondo immobiliare si approda ad una rendita immobiliare pura, distante dalle concrete condizioni fisiche della trasformazione edilizia”[1].

Nel presente contributo, cerchiamo di soffermarci, dopo un sintetico inquadramento generale, su alcune specificità del percorso di finanziarizzazione che ha caratterizzato (e caratterizza) il Comune di Napoli pur all’interno di un quadro dove finiscono col diventare prevalenti gli elementi di sostanziale omogeneità con gli analoghi processi in atto in altri territori.

L’approccio scelto è quello ricostruttivo che permette d’individuare anche le fasi in cui si svolge un determinato processo, dalla sua nascita al suo sviluppo: nel caso napoletano, in linea di massima, vengono individuati due periodi: il primo (2013-2021) preparatorio all’avvio dei processi di finanziarizzazione, il secondo, dal 2022, è quello che si vive attualmente ed è di attuazione degli stessi.

Centrale, nel presente contributo, il rapporto tra federalismo demaniale e processi di finanziarizzazione del patrimonio che attraversa, con diversa graduazione, entrambe le fasi individuate.

• Alle origini della finanziarizzazione del patrimonio degli Enti territoriali: il “federalismo demaniale” nel contesto nazionale e in quello napoletano.

La progressiva configurazione delle attuali forme della finanziarizzazione del patrimonio degli Enti territoriali è uno dei frutti avvelenati della modifica del famigerato titolo V parte seconda della Costituzione dove, in uno degli articoli, si stabilisce che “I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato”[2]

I principi generali per queste attribuzioni patrimoniali sono stati determinati in quella che è stata definita la “Calderoli del 2009”[3], la legge delega che, tra i decreti attuativi, ne ha uno specifico sul “federalismo demaniale”[4].

Prima di descrivere come si inaugura l’attuale fisionomia della finanziarizzazione patrimoniale, occorre evidenziare che la distribuzione dei beni patrimoniali sul territorio è fortemente disomogenea in quanto “si è calcolato che del 75% dei beni demaniali alienabili beneficeranno le Regioni Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria e Lazio, laddove al resto d’Italia spetterà soltanto il residuo 25%”[5].

Insomma, il federalismo demaniale è un altro aspetto dell’autonomia differenziata che aumenta lo squilibrio tra Nord e Sud del Paese.

In tale contesto, rispetto al Meridione, parziale eccezione è costituita proprio dal Comune di Napoli che, invece, ha un patrimonio di tutto rispetto: ben 64.782 unità immobiliari di cui varie migliaia sono aldifuori dei confini amministrativi del Comune; di queste circa 65 mila unità immobiliari più di 19 mila sono nel Piano di Valorizzazioni/Alienazioni Immobiliari (P.A.V.I.) aggiornato al 2026 come risulta dallo specifico allegato al DUP 2026-28.

Il P.A.V.I. è previsto da una norma del 2008 ma, a proposito di finanziarizzazione, l’obbligo di inserimento nel piano in questione degli immobili da valorizzare o alienare può essere non rispettato quando gli Enti territoriali devono conferire immobili all’INVIMIT, in questo modo una forma di controllo del Consiglio comunale è annullata perché il piano, facendo parte degli allegati al bilancio di previsione deve essere approvato dall’organo consiliare.[6] (su questo punto ritorneremo nella parte finale del presente contributo).

Proseguendo sullo specifico napoletano, c’è da notare che vi è stato l’utilizzo dei meccanismi previsti dal federalismo demaniale e, così, al 30/11/2013, il Comune ha presentato 391 richieste di trasferimento al proprio patrimonio disponibile di cui 250 unità inerenti al complesso delle cavità ed ex-ricoveri e 141 inerenti a immobili, aree o terreni ottenendo parere favorevole dall’Agenzia del Demanio per 244 cavità e 13 immobili.

• Finanziarizzazione del patrimonio degli Enti in situazione di criticità finanziaria in riferimento al Comune di Napoli: dal piano di riequilibrio finanziario pluriennale al “Pacco” per Napoli.

I dati quantitativi relativi al numero delle unità immobiliari del patrimonio comunale citati in precedenza, aiutano a capire la rilevanza delle questioni e degli appetiti che abbiamo di fronte e perché la finanziarizzazione in atto del patrimonio delinea quella che settori della sinistra di classe e di Movimento hanno definito le “nuove mani sulla città” dove il carattere di novità è dato dall’intreccio di interessi tra i vecchi palazzinari e i soggetti della speculazione finanziaria.

Per comprendere lo stato dell’arte, occorre ricorrere, ancora una volta, all’approccio ricostruttivo per delineare gli aspetti di continuità/discontinuità del “Pacco” per Napoli[7] rispetto alla precedente situazione.

Il Comune partenopeo dal novembre 2012 ha aderito alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale anch’essa presentata, a suo tempo, come un “Salva-Napoli” e che, in realtà, si basa sulle classiche ricette liberiste dove ha una grossa rilevanza la vendita/svendita del patrimonio pubblico: in particolare, nell’ultima versione del piano di riequilibrio, era prevista una vendita di immobili, dal 2018 al 2020 per 425 milioni di euro, successivamente, dal 2021 al 2025 vendite immobiliari per 32,5 milioni di euro all’anno, questi programmi diedero vita ad una prima fase di mobilitazione sotto la parole d’ordine “Napoli non si vende” all’interno dell’aggregazione “Massa Critica” costituita da Centri Sociali, settori della sinistra di classe e del sindacalismo conflittuale.

Nel piano di riequilibrio non è prevista la “valorizzazione”[8] degli immobili e la giunta Manfredi di questo aspetto ne fa un fiore all’occhiello evidenziandone le diversità rispetto agli strumenti di rientro dal debito previsti nel piano di riequilibrio ma, in realtà, il fatto che nel Pacco per Napoli ci sia anche la valorizzazione significa solo offrire maggiori occasioni speculative coi fondi immobiliari.

Purtroppo, occorre precisare che se è vero che nel piano di riequilibrio si prevede “solo” l’alienazione, il percorso verso i fondi immobiliari è iniziato con le giunte De Magistris, dapprima in forma indiretta con l’adesione nel 2012-13 ai meccanismi del federalismo demaniale (si veda, in proposito, il paragrafo precedente) successivamente, con la seconda giunta dell’ex-Sindaco, in maniera esplicita perché nel luglio 2018 è stato firmato un accordo tra il Comune e l’Agenzia del Demanio[9] dove c’erano 16 immobili che sarebbero dovuti essere oggetto oltre che di alienazione anche di concessione di valorizzazione[10] oppure di operazioni di finanza immobiliare, in particolare, 8 di questi immobili erano già oggetto di approfondimenti tecnico-amministrativi (“due diligence”) per operazioni di finanza immobiliare ai sensi dell’art. 33 del d-l n. 98/2011 e perciò nell’art. 2 vengono richiamate le operazioni di finanza immobiliare con l’INVIMIT.

Nelle premesse del citato accordo del 2018 non viene citata la normativa sul piano di riequilibrio mentre si cita il decreto legislativo sul federalismo demaniale, tuttavia è chiaro che, trattandosi di un Comune in situazione di criticità finanziaria, il nesso col riequilibrio finanziario si sarebbe creato de facto,  anche perché, citando il decreto legislativo n.85/2010, in esso è previsto (art. 9) che i proventi da alienazione di immobili, o da cessione di quote di fondi immobiliari cui i beni patrimoniali siano stati conferiti, per ben il 75% siano destinati alla riduzione del debito dell’Ente.

Con il Pacco per Napoli il nesso tra valorizzazioni immobiliari, anche di beni artistici e storici, e rientro dal debito viene esplicitato e, si dà più forza al ruolo dell’INVIMIT che nell’accordo del 2018 è più sfumato.

Infatti, nella norma-base, contenuta nella legge di bilancio per l’esercizio finanziario 2022 e che ha dato luogo ai vari “Patti”, oltre a quello per Napoli, tra le varie misure per il rientro dal debito comunale sono previsti “appositi piani di valorizzazione e alienazione” del patrimonio e nel successivo Accordo Draghi-Manfredi è specificato che il piano è “definito con la Società INVIMIT”.

Tuttavia, il fatto che le attività propedeutiche alla finanziarizzazione del patrimonio comunale siano state avviate già con le giunte De Magistris significa che questa politica ce la possiamo ritrovare anche con una giunta meno liberista di quella attuale guidata da Manfredi,

quindi il rifiuto/congelamento di ulteriori aperture a fondi immobiliari deve essere un punto qualificante di una piattaforma politico-programmatica antiliberista anche per le prossime elezioni comunali.

Questo aspetto non può essere assolutamente sottovalutato perché il “Patto” Draghi- Manfredi ha durata ventennale (2022-2042) e non è per nulla simile ad un contratto civilistico classico, per quanto l’attuale quadro costituzionale preveda una sorta di parità tra le varie componenti della Repubblica, infatti è fortemente asimmetrico, dove il contenuto non è affatto lasciato alla libera contrattazione tra le parti ma è rigidamente predeterminato dalla legge, le condizioni per accedere al previsto contributo sono vincolanti e al Comune è lasciata la scelta se accettare o meno quanto proposto, insomma se proprio si voglia fare un parallelismo si tratta di un “contratto per adesione” quasi come quando noi comuni cittadini andiamo in banca a stipulare un mutuo e troviamo già i moduli predisposti e ci dicono in quali pagine mettere le firme.

In termini più politici, in altre circostanze, abbiamo definito il “Patto” per Napoli l’inserimento di una sorta di “pilota automatico” alla guida della città col protagonismo di una giunta che si caratterizza come il classico “Comitato d’affari” di marxiana memoria.

Sotto questo aspetto, la normativa del piano di riequilibrio, anch’essa chiaramente liberista, è, almeno, meno ipocrita perché non compare il termine “accordo” tra Comune e Stato ma nelle successive delibere consiliari di ricorso alla procedura di riequilibrio si usa, appropriatamente il termine di “adesione” da parte del Comune alla procedura in questione.

• Ancora sul “federalismo demaniale”: la “valorizzazione funzionale” del patrimonio, la trasparenza meramente formale del decreto legislativo n. 85/2010 e l’opacità sostanziale delle procedure di valorizzazione attraverso fondi immobiliari.

Nel pluricitato decreto sul federalismo demaniale, i beni vanno attribuiti all’Ente secondo criteri di “massima valorizzazione funzionale”, nell’ “interesse della collettività rappresentata” ed esso “assicura l’informazione della collettività circa il processo di valorizzazione, anche tramite divulgazione sul proprio sito internet istituzionale”.

E’ facile notare che, sulla carta, si tratta di criteri ineccepibili, tuttavia, come vedremo tra breve, la realtà è molto diversa soprattutto quando l’attribuzione avviene attraverso il conferimento di immobili a fondi immobiliari come ha iniziato a fare il Comune di Napoli con una prima tranche di sei immobili e ne prepara un’altra individuata all’interno del P.A.V.I. allegato al DUP 2026-2028.

La valorizzazione dei beni attraverso fondi comuni d’investimento, nella stesura originaria, è stata prevista dall’art. 6 del d-lgs n. 85/2010 successivamente abrogato in concomitanza della norma del 2011 istitutiva di quella che sarà l’INVIMIT col cui concreto inizio dell’attività si è avuto un incremento di questa forma di valorizzazione.

Gli atti sinora prodotti dal rapporto con la succitata SGR Spa, Partecipata dal MEF, sono coperti da riservatezza: ci riferiamo alla “lettera d’intenti” che è stata, non a caso, il primo passaggio attuativo del Pacco firmato dal Sindaco una quindicina di giorni dopo la sigla dell’Accordo con l’allora Presidente del Consiglio Mario Draghi il 29/3/2022.

Il mese dopo, c’è stata una delibera di giunta – la n. 56 del 12/5/2022 – in cui c’è stata la sola “Presa d’atto della lettera d’intenti stipulata con INVIMIT SGR Spa per l’avvio del piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio immobiliare, di cui all’Accordo tra lo Stato e il Comune di Napoli per il ripiano del disavanzo e il rilancio degli investimenti”.

Questo atto non risulta presente sul sito del Comune, né risulta mai giunto e discusso in Consiglio Comunale.

Altro atto su cui, allo stato, c’è elevata opacità amministrativa è il business plan del “Comparto Napoli” costituito dall’ INVIMIT a fine novembre 2023 per gestire il patrimonio immobiliare del Comune che verrà progressivamente conferito.

All’interno del comparto c’è un Comitato in cui il Comune è un quotista al 70%, tale dato viene contrabbandato dall’Assessore al Bilancio Baretta come un elemento che testimonia la capacità d’indirizzo e decisione del Comune, è chiaro che si tratta di una mistificazione perché nel Regolamento di gestione, al paragrafo sulle “Competenze del Comitato di comparto” è scritto, in maniera inequivocabile, che i casi in cui il parere del Comitato è vincolante sono pochissimi (ad esempio, sul business plan) in tutti gli altri “il Consiglio di Amministrazione della SGR può discostarsi dal parere formulato dal Comitato di comparto”, naturalmente si fa la concessione che “in tale circostanza, è tenuto a comunicare le ragioni al Comitato stesso”.

Inoltre, in varie materie, la richiesta del “parere preventivo non obbligatorio e non vincolante del Comitato di Comparto” è a discrezione della SGR che “può” richiederlo qualora “il Consiglio di amministrazione della SGR ritenga di sottoporre al preventivo esame di tale organo”[11]

Dagli esempi portati (lettera d’intenti e business plan) si può notare che quanto normativamente previsto circa l’informazione della collettività sui processi di valorizzazione non è attuato e ciò viene “candidamente” spiegato dall’INVIMIT in propri documenti ufficiali dove sostiene di non essere soggetta all’applicazione delle leggi sulla trasparenza amministrativa per cui “allo stato ai fondi gestiti da INVIMIT non è applicabile né quanto previsto in materia di prevenzione della corruzione, né quanto previsto in materia di trasparenza” perché ritiene che i fondi “non esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, né attività di pubblico interesse”[12].

Naturalmente con questo tipo di orientamento, resterebbe da spiegare come si fa a sostenere, secondo quanto previsto dal d-lgs n. 85/2010, che i beni trasferiti dallo Stato devono essere gestiti dall’ente territoriale “nell’interesse della collettività rappresentata” (art. 2, co. 4, d-lgs citato).

Su questi aspetti bisognerà ritornare in occasione del deposito delle motivazioni del giudice costituzionale in seguito all’udienza pubblica del 13 gennaio che coinvolge, in parte, anche la qualificazione giuridica dell’INVIMIT soprattutto in relazione al rapporto di queste Società con la Pubblica Amministrazione.

Comunque, occorre rilevare che anche nell’accordo del luglio 2018, stipulato durante la seconda giunta De Magistris e precedentemente analizzato in maniera sintetica, c’è una clausola di riservatezza (art. 15).[13]

In questo contesto, il fatto che, a breve, andrà in Consiglio la delibera per la costituzione della New Co. “Napoli Patrimonio”, Società Partecipata indiretta del Comune, è un ulteriore elemento di preoccupazione sotto il profilo della trasparenza perché la nuova Società nella messa a reddito degli immobili comunali (compreso quelli ERP) tra i suoi compiti ha anche quello di fornire supporto all’attività del Fondo INVIMIT.

L’insieme di questi elementi di opacità amministrativa non è tollerabile e, oggettivamente, può giustificare il sospetto che questa mancanza di trasparenza serva a favorire, direttamente o indirettamente, processi speculativi.

In questo contesto, il fatto che, a breve, andrà in Consiglio la delibera per la costituzione della New Co. “Napoli Patrimonio”, Società Partecipata indiretta del Comune, è un ulteriore elemento di preoccupazione sotto il profilo della trasparenza perché la nuova Società nella messa a reddito degli immobili comunali (compreso quelli ERP) tra i suoi compiti ha anche quello di fornire supporto all’attività del Fondo INVIMIT.

L’insieme di questi elementi di opacità amministrativa non è tollerabile e, oggettivamente, può giustificare il sospetto che questa mancanza di trasparenza serva a favorire, direttamente o indirettamente, processi speculativi.

[1] Da “L’Italia senza casa” edizioni Tempi Nuovi pagg. 94-95.

[2] Cfr. art. 119, VI co., Costituzione, la precedente stesura della disposizione costituzionale in commento prevedeva un proprio demanio e patrimonio solo per la Regione: “La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite dalla legge”.

[3] Il riferimento è alla legge delega del 5 maggio 2009 n. 42, art. 19 contenente i criteri direttivi per l’attribuzione a Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio.

[4] Cfr. d-lgs 28/5/2010 n. 85.

[5] Cfr. Zammartino Francesco: “Alcune considerazioni sul federalismo demaniale”, pag. 37 reperibile su unior.it

 

[6] Questa facoltà è prevista dal comma 8 ter dell’art 33 (disposizioni sulla valorizzazione del patrimonio immobiliare) del d-l n. 98 del 2011 facente

[7] Cfr. l’accordo tra l’allore Presidente del Consiglio Mario Draghi e l’attuale Sindaco di Napoli Gaetano Manfredi del 29 marzo 2022 per il rientro dal debito del Comune.

[8] La “valorizzazione” patrimoniale nasce nella legislazione sui beni culturali e compare in Costituzione nelle materie di legislazione concorrente all’art. 117, terzo comma, come “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”.

[9] Cfr. “Accordo tra Comune di Napoli e Agenzia del Demanio” del 6 luglio 2018 “finalizzato all’avvio di iniziative di ricognizione e riordino, razionalizzazione, valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico di ambito comunale anche ai sensi dell’art. 33 d-l n. 98/2011 convertito in legge 111/2011”, sottoscritto dall’allora Direttore Generale del Comune di Napoli Attilio Auricchio e dall’allora Direttore Regionale dell’Agenzia del Demanio Edoardo Maggini

[10] La “concessione di valorizzazione” consente al Comune di dare in concessione/locare un immobile a soggetti privati a titolo oneroso per un periodo lungo affinchè gli stessi possano effettuare, in qualità di concessionari, gli interventi di riqualificazione o riconversione necessari per rendere l’immobile suscettibile di una utilizzazione economica.

[11] Cfr., per i vari virgolettati, le pagg. 20-21 del Regolamento del Fondo Comune d’investimento immobiliare di tipo chiuso multicomparto, riservato ad investitori qualificati, denominato “i3-Sviluppo Italia” (Comparto Napoli).

[12] Cfr. ”Linee guida in tema di prevenzione della corruzione e trasparenza valide per i fondi immobiliari promossi e gestiti da INVIMIT SGR Spa”, pag. 4.

[13] L’art. 15 (Riservatezza) del citato Accordo tra Comune di Napoli e Agenzia del Demanio così recita:

“Tutti i dati, documenti o altri materiali che verranno scambiati tra le Parti in esecuzione del presente Accordo dovranno essere considerati come informazioni riservate, ove qualificati come tali dalla parte che li comunica.

Le Parti concordano di utilizzare tali informazioni riservate solo in relazione all’esecuzione del presente Accordo, salvo diverse pattuizioni da formalizzare per iscritto.

Ciascuna delle Parti adotterà tutte le misure ragionevolmente necessarie per tutelare la riservatezza delle informazioni e della documentazione di cui essa disponga in virtù del presente Accordo.

18 Gennaio 2026 - © Riproduzione possibile DIETRO ESPLICITO CONSENSO della REDAZIONE di CONTROPIANO

Ultima modifica: 18 Gennaio 2026, ore 8:08 stampa